广东谋变 探索主体功能区
广东谋变 探索主体功能区 更新时间：2010-1-14 13:59:53 广东省科学院广州地理研究所，这个在广州市先烈中路100号的略显陈旧的院落，一个在此诞生的规划―《广东省主体功能区规划》或许会改变广东省过去30年来的发展套路。
《规划》在分析广东经济社会发展现状、资源环境承载能力的基础上，确定了广东国土空间开发战略格局和开发策略，在全省范围内划分了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域。
这在广东各市引起反响：有地区因被列入重点开发区域而欢呼雀跃，也有因为自己被“限制开发”而忧心忡忡。“直接一点说，这项规划出台，主要目的是突破行政管理体制的弊端，解决地方利益与全局利益的矛盾。”广东省社会科学院区域与企业竞争力研究中心主任丁力说。
“即将在2010年颁布的主体功能区规划对广东的科学发展具有革命性的意义。”一手促成《规划》出台的广东省委书记汪洋则对此充满期望。
经济大省谋变
“广东划分主体功能区，完全是按照国家的要求来进行的，因为编制全国主体功能区规划是国家‘十一五’规划《纲要》确定的重大战略任务。”广东省政府发展研究中心副主任李惠武说。由于他同时还是广东省主体功能区规划评审专家组成员，所以他对广东省划分主体功能区的过程十分熟悉。
主体功能区规划，最权威的出处是国务院发布的一份文件。根据国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》，我国将根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
在2009年，广东预计全年GDP达到37759亿元，在国际金融危机的冲击下提前一年完成“十一五”经济增长任务。然而，这个经济总量全国第一的世界工厂，却也日益感受到了由此而来的压力：作为经济总量占全国八分之一、常住人口超过9500万的人口第一大省，人均资源拥有量却仅有全国平均水平的二十分之一，100％的媒、95％的木材和72％的钢铁需要从外地引进。
“在某种程度上，广东的情况与我国在世界上面临的情况有几分相似，都是人口众多，人均资源占有量却极少。”李惠武作了这样一个对照，“这也是广东大力推进主体功能区规划的内在原因。”
“主体功能区规划，它的全名应该叫‘国土主体功能规划’,”李惠武说，“通过国土主体功能的规划，统筹好全省范围内在工业化和城镇化过程中的国土开发，特别是避免无序开发，从而实现全省经济的可持续发展，这对广东省来说是一个迫切的问题。”
有资料显示，最早从2006年开始，广东省就启动了主体功能区规划编制工作，并由广东省委常委、常务副省长黄龙云亲自主持。
“这一规划的工作安排是由省发改委牵头，会同省环保厅和建设厅等18个部门组成规划领导小组，以中科院广州地理所为主要技术依托单位，开展规划编制工作。”广东省科学院广州地理研究所所长张虹鸥说。从2007年初开始，他就带领研究所一支20人的团队，奔走于广东省17.98万平方公里的土地上，在21个地市之间进行调查研究。
广东省主体功能区的规划编制工作之所以能得以顺利开展，在李惠武看来，这与2007年之后主政广东的省委书记汪洋密不可分。
据悉，汪洋出任广东省委书记后，曾对主体功能区规划编制工作多次过问，有过“早动手、细规划”的批示。广东省还在2008年时邀请国家发改委一位领导专门就主体功能区的政策导向等话题作过报告，为广东开展编制工作提供理论和政策支持。另外，汪洋上任后在全省范围内施行劳动力与产业双转移战略，在全省欠发达地区建立了30多个产业转移工业园，对土地进行集约化使用，也为规划工作打下了一定的基础。
“即将在2010年颁布的主体功能区规划对广东的科学发展具有革命性的意义。”一手促成《规划》出台的汪洋曾在公开场合中这样表示。
从限制开发到生态发展
即使是省领导如此重视和大力推进，但在张虹鸥等人看来，《规划》的编制工作依然面临着一些困难。“最大的一个难点，在于这是一个在全新的理念下进行的规划，目前还没有模式可以依照，大家对‘主体功能区’与‘非主体功能区’认识得不够。”1月12日上午，张虹鸥对时代周报记者说。
在刚过去的2010年1月4日，这个《规划》的征求意见稿已经提交广东省委第十届六次全会，《规划》在分析广东经济社会发展现状、资源环境承载能力的基础上，确定了广东国土空间开发战略格局和开发策略，在全省范围内划分了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域。
这在广东各市引起反响：有地区因被列入重点开发区域而欢呼雀跃，也有因为自己被“限制开发”而忧心忡忡。如广东的主政者所判断，主体功能区的颁布实施，对广东不啻于一场“革命”。这意味着广东区域发展战略的革命性升级，原有的无序开发将受到巨大限制，GDP崇拜也将受到强大挑战。
按照此前媒体的报道，广东省将11个县确定为限制开发区，其中有3个县在河源市境内。这个位于粤北的山区市，当前仍然面临着“三座大山”的重压：人均GDP仅为全省人均水平的1/3、财政自给率尚不足1/3、全省16个重点扶贫开发县河源占了近1/3。“现在正处于加快发展的时期，一旦划为限制开发区，很多政策可能就会与原来有所不同，发展方式也会有所改变。”有被列入“限制开发”的乡镇表示担忧。
“我们必须告诉大家，规划也要为发展服务，不要受‘限制开发’等名称的影响。”张虹鸥提醒说。但广东社科院的研究员丁力认为，“目前来看，《规划》最受人关注、争议也最大的就是‘限制开发区’”。
“从学术层面上来看，一个国家和地区在有了‘优化发展区’、‘重点发展区’之后，似乎不应该一下子过渡到‘限制开发区’来，中间似乎还应该有‘一般发展区’这样的缓冲区域。”张虹鸥说。但在国家层面上，四个功能区的划分“限制开发区”的命名已成定例，广东要作出改变实非易事。据有关人士称，广东省曾在编制工作开展之初就对“限制开发”一词向国家层面提过意见，但却“得不到答复”。
围绕着“限制开发区”的问题，广东在进行主体功能规划的编制工作时闹出了小小的风波，最后广东以一贯“摸着石头过河”的办法给予变通，将其改为“生态发展区”才得以平息。
“在2009年的中后期，省委省政府在深刻理解国家主体功能区规划精神的情况下，本着求真务实的态度，觉得可以尝试一下，把‘限制开发区’改成了‘生态发展区’。”张虹鸥说。
根据《规划》，广东把全省大约三分之一面积划入生态发展区域，包括北江上游片区12个县、东江上游片区6个县、韩江上游片区7个县、鉴江上游片区的信宜市、西江流域片区的封开和郁南2个县、海岛型片区的南澳县，共29个县，并在该区域实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价。
增城模式
“目前看来，广东的编制工作还是进展得比较顺利。”虽然目前《规划》尚处于征求意见阶段，但李惠武对广东已经取得的成绩表示肯定，“我们已经把规划做到了镇一级行政单位，这在全国范围内也是最为细致的。”但他提醒，在接下来的工作中，必须“设计好规范科学的财政转移制度”。
“对生态发展区，政府必须要有财政转移支付和生态补偿制度，”张虹鸥说，“我们在《规划》意见稿中已经提到这些问题，省里有关部门也正在进一步探索如何细化指标。”
可以肯定的是，在未来，广东省将会加大对生态发展区域的一般性转移支付力度，并建立激励机制，生态保护得越好，财政转移支付就越多,而对官员的政绩考核，也将更加多样化，具体到生态发展区，则将进一步弱化GDP指标。
“例如，在河源，你把该地区的万绿湖保护好了也是一个政绩。”李惠武说，“至于转移给生态发展区域的补偿究竟是多少才合适，我们不但要考虑到省里的实际，而且要充分考虑到人口的流动等因素。而且这个补偿必须是动态的、可调整的，并不是一旦确定下来了，就永远不变了。”
根据李惠武透露，这一系列的具体政策和执行方案还在设计当中，相信在不久的将来就可以出台，而在离广州市核心区60公里的增城市，则已经有了一定的成功经验。
增城为广州市下辖的一个县级市，在过去全市曾经建了130多家小水泥厂、150多家小漂染厂、200多家采石场。这些企业在促进经济发展的同时，也使增城成为环境污染的“重灾区”。进入新世纪之后，增城市将全市1616平方公里的土地划分为南、中、北3个功能圈：南部地区位于广州、东莞、深圳之间，发展工业优势突出，营造工业制造业产业圈，打造成广州东部的经济增长极；中部地区环境优美，是广州的城市副中心，营造城市生活圈，创建文化产业城；北部地区生态优美，着力营造成都市农业与生态旅游圈。
“2008年召开的广东省主体功能区规划编制工作领导小组会议曾高度评价了增城市的做法和经验，”李惠武说，“他们的主体功能规划开始得比较早，相信对广东省将来政策的制定也有借鉴意义。”
四大功能区
1 优化开发区域
功能定位：探索科学发展模式试验区，深化改革先行区，扩大开放的重要国际门户，世界先进制造业和现代服务业基地，全国重要的经济中心。
区域分布：包括珠三角核心区28个县。
绩效考核：要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化对经济增长的评价。
2 重点开发区域
功能定位：推动全省经济持续增长的重要增长极，全省重要的人口和经济聚集区，珠三角核心区产业重点转移区。
区域分布：包括珠三角外围片区15个县、粤东沿海片区16个县、粤西沿海片区18个县和山区点状片区15个县。
绩效考核：实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，突出承接产业和人口转移方面的考核。
3 生态发展区域
功能定位：全省重要的生态屏障，全省重要的水源涵养区，全省重要的生态旅游示范区，人与自然和谐相处的示范区。
区域分布：包括北江上游片区12个县、东江上游片区6个县、韩江上游片区7个县、鉴江上游片区的信宜市、西江流域片区的封开和郁南2个县、海岛型片区的南澳县。
绩效考核：实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。
4 禁止开发区域
功能定位：全省维护国土生态安全、保护自然资源与文化遗产、保全生物多样性、维护自然生境、促进人与自然和谐发展的核心区域。
区域分布：包括188个国家级和省级自然保护区等。
绩效考核：主要评价保护自然文化资源的原真性和完整性。
