清华五道口学生观点 | 蒋丹斐：全球经济治理最优结构研究

清华五道口学生观点 | 蒋丹斐：全球经济治理最优结构研究 清华大学五道口金融学院

清华－康奈尔双学位金融MBA蒋丹斐

本文为清华－康奈尔双学位金融MBA2018级“国际贸易与世界经济”课程报告，作者是蒋丹斐。授课教师：鞠建东（清华大学五道口金融学院紫光讲席教授、教育部长江学者特聘教授。2014-2017年担任上海财经大学国际工商管理学院院长、教授，2009-2015年担任清华大学经济管理学院教授、国际经济研究中心主任，1995-2014年担任美国俄克拉荷马大学(University of Oklahoma)经济系助理教授、副教授（终身聘任）、教授，2007-2009年任国际货币基金组织常驻学者，世界银行咨询顾问。获南京大学数学学士、清华大学经济学硕士、美国宾夕法尼亚州立大学经济学博士。鞠建东教授的研究领域集中在国际贸易、国际金融和产业组织，在American Economic Review、Journal of International Economics、Journal of Monetary Economics、American Economic Journal等国际一流学术杂志上发表论文多篇，获2016“浦山世界经济学优秀论文奖”）。

全球经济治理最优结构研究

摘要

世界日益全球化，全球经济治理的复杂性越来越高，2008年金融危机暴露了世界经济的问题以及全球经济治理机制的缺陷。基于多边主义思想建立的一系列制度和规则存在着不足，即使多边主义已得到广泛应用，仍不能隐藏该制度的缺陷。本文研究了全球经济治理最优结构的框架以及内涵，具有十分重要的现实意义和理论价值。

关键词：全球经济治理; 最优结构; 全球化

一、引言

世界发展的大趋势是日益全球化，各国间联系越来越紧密，依存度越来越高，全球经济治理的复杂性越来越高。

联合国第八任秘书长潘基文曾在报告中指出，全球经济治理是指，多边进程和机构在构建全球经济制度与政策方面所发挥的作用，国际公共问题需要世界上各行为主体协同一致协同解决。为了应对区域范围乃至全球范围的经济稳定和发展方面的挑战，以及保持国际经济政治秩序的日常交互，各行为主体应确立共识、协商合作，进行全球经济事务的协调和管理。

全球经济治理制度，已由“去中心化”替代了最初的布雷顿森林体系。由于G20南北共治机制的建立，区域贸易协议的签署日益频繁，全球经济治理制度表现出越来越复杂的形势（卢静，2014）。2008年金融危机暴露了世界经济发展的问题以及全球经济治理机制的缺陷。金融危机之后，“东西方共同治理”逐渐替代了“西方主导治理”，全球经济治理的主体发生了历史性的转变。基于多边主义思想建立的一系列制度和规则存在着不足，即使多边主义已得到广泛应用，仍不能隐藏该制度的缺陷。因此，研究全球经济治理的最优结构具有十分重要的现实意义和理论价值，有利于维护经济全球化的条件下的全球经济的稳定、均衡和公平发展。

二、关于全球经济治理结构的理论基础

目前国际政治经济学领域研究全球治理有三大体系，分别是宣扬霸权合作论的新现实主义、倡导制度合作论的新自由制度主义和提倡合作文化论的建构主义，为全球经济治理提供了理论的基础，对国际政治结构的不同范式做出了各自的解释。

（一）新现实主义全球治理理论

沃尔兹的国际体系结构决定国家行为的结构现实主义是新现实主义全球治理理论的主要代表。美国经济学家金德尔伯格在20 世纪70年代初的《权力与金钱：国际政治的经济学和国际经济的政治学》中最早提出霸权是社会博弈的结果，并结合美国的全球经济地位和政治地位，首次定义了“霸权稳定论”，该理论后来通过吉尔平等学者在不同领域的修正和扩展，得以成型和完善。

因为不可能出现世界政府，自由经济体系无法自行生存延续，导致霸主国支配全球经济秩序和利益分配，该理论核心是国际政治权力结构决定国际，主要观点可以概括为：霸权追求“自由经济制度”的战略目标，霸主在追求此目标的过程中需要自我牺牲，向世界提供“公共产品”是其运作原理，衰退是霸权发展的必然结果，而霸权带来的稳定也会随之逝去，能阻止该趋势的办法则是需要霸主自律以及相关成员国责任共担。在霸权稳定论体系中的全球经济治理是霸主国领导下的治理体系，霸主国运用其权力地位制定并维护国际秩序并提供公共产品，这也是美国现实外交政策的主导思想。二战结束直到2008年经济危机爆发，这期间的国际治理安排和近期特朗普的单边退出主义都可以视为美国领导下的霸权体系，美国也是这期间的国际机制的主导者和设计者。洪小芝等人在2012年提出霸权稳定论，该理论指出，相较于分权，霸权更能稳定世界经济和金融的发展态势，因此，应保持美元本位制不变，并应稳固美国在世界性经济活动中的统治地位。

霸权稳定论着重指出，若要维持国际经济的繁荣和发展，就必须存在霸权国。但是该经济治理体系理论上的不足在于，光有霸权还不足以确保国际自由经济的发展，若要带动体系内全体成员的经济发展，还需要其他主要经济体遵守自由制度的世界性规则。国际公共产品也不是只由霸主国提供，需要所有国家进行责任分担，因此，国际秩序无法由衰落之中的霸主国说了算，于是责任分担论成为了美国霸权衰弱下的主要政策选择。美国的霸权是短暂且局部的，而美国为了维持秩序开展的军事和经济行动反而成为了国际治理秩序混乱的主要源头之一。国际金融体系在金融危机中暴露的缺陷更加证明了在多国相互依存的世界里，霸权是不合时宜的，而且事实上也是不可能的。

（二）新自由制度主义全球经济治理理论

上世纪70年代的汇率危机和石油危机之后，负责全球治理的实践者及学界均意识到全球问题需要政策协调，政策协调需要制度安排。学者们从制度经济学中得到了启发，随后开始兴起对国际制度的研究。美国国际关系学家、经济学家Robert O.Keohane 和Joseph S.Nye, Jr.，在《权力与相互依赖》一书中阐述了复合相互依赖理论，研究结果表明当代世界是一种复合相互依赖的社会，国际政治权力来源于国际经济相互依赖的深化，国家间政治差异是国际政治权力的基础，各民族国家应该尽可能对国家间的经济依赖关系进行引导和管理。

在复合相互依赖理论基础上，以国际制度理论为核心发展出了新自由制度主义，新自由制度主义认为，霸权稳定论需要进行修正，国际机制的引入使得霸权后的合作是必要的，其政策主张包括，国与国之间是唇齿相依的关系，共同的利益决定了国与国之间的合作是必不可少的，尤其是多边合作、平等合作。该政策还主张各国应积极参与，从全球角度共同制定对所有国家均有利的治理方案。全球经济治理中心问题是经济和社会、资源能源、人口及环境等问题。国家间经济上的依赖性决定了若要规避冲突、维护和平，就必须合作共赢。而这种相互依赖又是不对称的，这样的依赖会产生治理权力，由这种治理权力来决定相对获利的报偿分配。新自由制度主义认为，在国际关系的组成中，非政府组织和跨国公司也拥有举足轻重的地位，国家已不再是唯一重要的主体。

在无政府的国际关系中，国与国之间的合作建立在国际机制之上，通过协商解决利益冲突，福利和经济等低级政治优先于安全和军事等高级政治，软性权利来源于相互依存，在全球治理中发挥更大的作用。

新自由制度主义的最大成果就是主张合作，而国际制度的存在使合作成为可能，该理论具有比较严谨的体系，具有一定的政策价值。随着美国霸权由盛而衰，新自由制度主义应运而生。该制度认为，为了实现国际体系的可持续发展，应继续巩固霸权国已建立的国际机制（秦伟，2006）。正如基欧汉（2003）所说，随着贸易、投资、监管、环境和安全等问题呈现更多的融合趋势，国家间相互依赖加深，国际制度变得尤为重要，虽然国际制度并未拥有国内法的强制力，但是它能提供一系列的国家性行为准则，使得全球的行为主体形成对其他主体行为的稳定期待并开展合作。但是这种协商机制与合作机制建构的基础依然是传统国际机制，新兴国家和代表更广泛群体利益的社团组织并不能参与到沟通与治理中来。

（三）建构主义全球经济治理理论

第二次世界大战之后，半殖民地和殖民地国家虽然在政治上陆续完成独立，但仍旧受到原宗主国或殖民者的束缚，国内政治经济冲突日趋严重，发展中国家与发达国家之间的争端日益凸显。研究发达国家与发展中国家间政治经济相互关系的依附理论应运而生。该理论为了解决第三世界国家的贫困问题以及国际关系中的南北差距，主要从中心和边缘两个核心问题进行切入。该理论还认为，外围的国家经济发展畸形、资本形成不足、技术发展缓慢，是因为受到中心国家的控制和剥削，最终在经济和政治上无法摆脱附庸者的地位。关于解决依附现象的根本途径，学者的观点大相径庭，激进观点认为要想完全解决南北矛盾并创设国际经济新制度，就必须颠覆资本主义制度。主流观点认为，发展中国家若要实现国内经济的可持续发展，既需要改善贸易关系和国际分工，还需要进行内部的改革与完善。最近几年，研究者根据经济全球化的新特点，从政治经济学理论上探讨不发达和依附关系形成的根本原因。不平等的国际交换体系、国际分工格局和国际经济秩序，导致了外围的不发达以及依附关系的产生。

全球经济体系的运行机制是将外围的资源和财富转移到中心，导致外围的政治和经济发展滞后，而中心的政治和经济则不断发展。该经济治理理论的缺陷在于仅仅指出了依附现象，并提出创设独立的工业体系以及实行社会主义制度，但是并未罗列行之有效的实践方法。建构主义吸纳新现实主义的体系理论和结构理论，指出结构不仅仅只是权利和物质的分配，还应该是共有观念的分配。规范的认同和文化的共识，有利于定义国家利益并构建国家的身份。国际合作的基础是文化的认同，冲突不是国际关系的唯一逻辑，合作是可能的。林毅夫教授则特别强调政府的积极作用，以亚洲四小龙的案例研究为基础提出，发展中国家要想摆脱对发达国家的依附，就必须积极积蓄动态比较优势，而不是深陷静态比较优势无法自拔。

三、当前全球经济治理结构面临的挑战

当前的全球治理体系是建立在布雷顿森林体系下世界货币基金组织、世贸组织和世界银行三大支柱所承载的这些第二次世界大战后遵循当初的世界形式和国与国之间的能力而确立的管理机构基础上的，近几十年一直代表的是以美国为主的发达国家的利益需求，呈现的是国家中心治理模式下的中心―边缘治理结构的特点。

当前世界格局发生重大变化，以美国为代表的西方大国在经济实力上的绝对优势逐渐消失，随着新兴经济体的群体性崛起传统大国的相对实力下降，但是国家间的依存度和融合度却达到了前所未有的高度，国际经济治理体系相较于国际局势发展出现了严重滞后，现有的全球治理体系在权力与利益分配上出现了能力与机制结构性的错配，在处理当前日趋严重的全球问题时捉襟见肘，导致治理效力不足甚至是治理失灵。经济发展的不同步、政治文化差异性在全球经济治理失灵的杠杆作用下放大了其他风险发生的可能性与破坏力。全球治理失灵使得全球治理能力高度分散，而单一国家却越来越无力应对全球挑战，甚至出现了实行保护主义试图避免受到全球治理失灵冲击的逆全球化行为。民粹主义抬头、联合国安理会改革推迟、联合国气候变化谈判、多哈回合谈判步履维艰类似的例子越来越频繁的出现反映了华盛顿共识不再是经济发展的基本模式。

后发国家和先发国家之间的真实关系以及国际体系中权利的变化，并未在当前世界治理体系中真实的反映出来。国际新问题新挑战没有解决方案，新兴国家对于当前的世界治理体系产生质疑，导致国际秩序出现混乱。发展中国家和新兴经济体无法有效参与全球经济治理决策；由于极度重视经济市场化，从而忽略了世界经济的均衡发展；政治全球化的速度远远落后于经济全球化，发展中国家的利益无法在多边机制决策体制下得以保障，急需强大的国际组织来解决全球化带来的争端这是目前全球治理机制的三大缺陷(桑百川，2017)。人类社会的发展面临前所未有之大变局，全球经济治理结构需要革故鼎新，形成能够适应当前国际局势发展的治理结构与治理理念。

四、全球经济治理最优结构

评估全球经济治理机制是否能满足善治的标准，需要有评估的标准和依据。围绕全球经济治理的目标，评判治理结构的标准主要看是否有效地保障了国际金融的安全和稳定，是否有效地防范了系统性风险，是否有效实现了全球经济的稳定和发展。

全球经济最优治理结构需要有完整的框架体系，需要有良好的秩序，在此结构体系下，类主权机构和主权国家，通过规则、规范、观念和决策程序，以非正式和正式的国际机制为平台，进行全球金融、贸易、投资、可持续发展的治理，以应对世界经济挑战，维护全球经济的稳定和发展。图1展示了全球经济最优治理结构的完整框架体系。

图1. 全球经济最优治理结构的完整框架体系

（一）全球经济最优治理结构的制度基础

全球经济治理的基础是国际制度，全球经济的良治需要三项保障：第一，多边机制与区域机制是基础；第二，治理规范化是关键；第三，求同存异共同发展是核心。扎实推进国际制度结构性优化工作是顺应历史潮流，推动全球经济治理朝着更加制度化和规范化的方向前进的前提。全球经济治理最优结构的国际制度三层基石包括：首先，正式国际制度，如世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织；其次，非正式国际制度，如G20、G7、G8、BRICS、上海合作组织等；第三，国际经济倡议、计划和安排，如“一带一路”倡议等。借鉴历史国际制度改革初步探索、制度创新以及纵深推进三阶段的好的经验，从明确公平原则、优化激励机制、完善风险防控、明晰磋商机制、明确合作共赢思维等方面，强化国际制度的机制约束力和道德规范力的、健全和完善全球经济治理。

在08年全球金融危机之后，全球经济治理出现了美国、日本、欧洲、中国四种主流方案：美国方案尤其是特朗普上台后强调的基于双边谈判的“公平贸易”，日本方案推动的TPP11，欧盟方案希望掌握世界经济主导权，维护传统自由贸易秩序，提出“有效的多边主义”；中国方案则是开辟了鼓励共商共建的“一带一路”方案。中国和美国方案都是打破过去传统格局，但是方向截然相反，但是美国转向了双边谈判和贸易保护主义，强调美国单边利益最大化具有排他性，中国则强调了全球命运共同体与共同参与全球治理的理念，日欧方案则是更多地强调保留传统多边自由贸易格局。

非正式机制较正式机制相比其优势是具有灵活性，国际倡议较非正式机制更具有长期性，国际制度的铁三角互为助力互相补充。目前G20、BRICS等机制属于非正式机制，仅作为协商的论坛，结果是不具有法律效力的宣言。为通过磋商制定达成具有法律效力的协议使G20机制更具有效性，有必要巩固此前协商机制的成功，将其从危机应对机制逐渐向长效治理机制转型，从侧重短期政策向短中长期政策并重转型，待时机成熟时进行机制化，建立常设秘书处等机构，落实峰会成果。目前正式机制的世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等国际机构均参加G20，正式与非正式机制相互融合，互相支撑，非正式机制的决议可以通过正式机制落实，正式机制的协议可以在非正式机制中更加优化和细化。例如G20可以讨论国际货币基金组织份额和投票权改革方案议题交给国际货币基金组织。无论是G20还是BRICS在机制设计上均是开放的，对其他国家和组织持开放态度，对于机制的扩容和扩大交流范围至关重要。

作为国际倡议的“一带一路”倡议的机制化建设应更加强化，可定期举办相关部长级和首脑会议。在已经成熟的“一带一路”高峰论坛模式下，将来适时召开“一带一路”成员国外长会议、财长、央行行长会议、及基础设施相关部长级会议。推动“一带一路”倡议与其他国家的国家战略对接，例如：哈萨克斯坦的光明之路战略、印度“三个战略”计划等。用好“一带一路”倡议的制度化工具，加强亚投行和金砖银行顶层设计，借鉴正式机制中世界银行以及其他多边发展银行的经验，紧紧围绕服务成员国的基础设施建设的定位，带动成员国发展。更加融入和补充正式机制和非正式机制的国际制度体系，以其长远性和开放性更好地奠定全球经济治理体系的最底层基石。

（二）全球金融治理

全球金融治理致力于解决金融危机治理、金融政策协调、汇率浮动、SDR 篮子货币的选取等货币问题。在全球金融治理领域，国际货币基金组织仍是当前全球经济治理的最重要机制，而世界银行侧重于金融促进全球发展治理，关注于消灭贫困与不公平。为保障治理的有效性，国际货币基金组织和世界银行都就份额和投票权进行了改革，随着新兴经济体和发展中国家经济重要性地增加（如图所示），相应提高新兴经济主体以及发展中国家的地位，从而显示出 GDP 在份额和投票权方面的权重。IMF相应地调整了SDR 货币篮子，将人民币纳入其中，减少了英镑和欧元占比，同时也在理事会席位上做出调整，增强新兴经济体和发展中国家在国际货币基金组织和世界银行中的制度性话语权，这是全球经济治理结构适应金融危机之后全球金融治理和政策协调方面的需要，提高了对金融危机应对能力和全球金融的治理水平。

图2. 全球主要经济体GDP占比

（三）全球贸易与投资治理

在全球贸易治理领域，世界贸易组织是当前全球贸易治理最主要的多边机制，2016年其成员国数目达164个。致力于解决全球经贸问题、纠纷解决中的法律缺陷、发展中国家的不平等限制规则、世贸机构原产地政策、贸易自由化纠纷等问题。世界贸易组织在全球经贸问题的治理上，起着举足轻重的作用。

在经济危机之前，国际投资增速高于贸易增速、而贸易增速又高于经济增速，投资和贸易成为拉动国际经济增长的两大马车。在经济危机之后，投资和贸易增速不断下降，贸易增速的放缓尤为明显，已多年低于经济增速。除了金融危机的影响之外，保护主义、区域集团盛行、多边合作受阻、全球化进程减缓。联合国《2019年世界经济形势与展望》报告指出全球贸易争端事实上已经升级，而且已经对全球贸易产生了影响，由于贸易局势越发紧张，如图所示全球贸易增长在2018年期间从2017年的5.3％放缓至3.8％，如果这些紧张局势继续升级，贸易争端变得更加普遍，全球价值链可能中断。面对频发的贸易争端和投资摩擦，多哈回合谈判是推动全球贸易治理的必要过程，由于发达国家和发展中国家存在利益冲突，在农业领域和知识产权领域的冲突尤为明显，多哈谈判的推进举步维艰。

图3. 全球经济最优治理结构的完整框架体系

多哈回合谈判的决策机制有别于国际货币基金组织和世界银行，决议通过需要所有成员国达成共识，这种成员驱动型决策机制导致谈判经常陷入僵局，而且即使世贸组织多哈回合谈判达成协议仍面临实施的执行问题。新兴市场国家和发展中国家对于发达国家承诺的诸如降低农产品出口补贴和关税等内容未能兑现，对于知识产权类复杂协议难以完全理解，在规则制定方面成熟度不足。全球经济最优治理结构需要对全球贸易和投资治理中的世界贸易组织多边机制进行适度调整，对世界贸易组织的核心规则进行重新定义，对成员国决策制定程序进行改革，解决决策机制的死结问题；设定激励机制对成员国执行《贸易便利化协定》的情况进行引导；在世界贸易组织多边机制以外设定创新型全球贸易与投资治理补充性机制，例如亚太自贸区，在解决当前贸易治理问题的同时，强化全球投资领域的政策协调和治理真空。

（四）全球可持续发展治理

全球可持续发展治理主要针对于发展不平衡问题、贫困、气候变暖、网络安全、恐怖主义威胁等全球性问题。联合国《2019年世界经济形势与展望》报告指出，贫困地区与富裕地区的经济增长失衡严重。在非洲、拉丁美洲、亚洲西部、加勒比国家的部分区域，人均GDP将在2019年略微增长甚至停止增长（详情见图示）。即便在人均GDP增长态势强劲的国家或区域，经济结构也极其不平衡，核心城市和工业区发展较为迅速，而边缘城市和农业地区发展则较为落后。全球极端天气事件频发，气候风险加剧，灾害造成的成本绝大部分由低收入和中低收入国家承担。

图4. 联合国可持续发展目标

图5. 世界经济预期增长，但全球各区域并不一致，非洲数据不甚乐观

图6. 非洲近五年的GDP增长情况

全球可持续发展治理下的多边机制例如联合国、世界银行与亚洲投资银行等机构，推动全球推动经济增长的方式进行根本性的转型，全面考虑与排放有关的负面气候风险来进行经济决策。从投资和融资方面筹集资源，以最有效的方式进行计划并实施，减轻气候变化的影响适应气候变化。进行各种预防性投资，加强全球集体行动，控制整个气候变化进程。全球化的成果实现了全球经济空前的繁荣，但并非每个人都平等地分享繁荣的成果。全球可持续治理通过多边机制在这些快速发展的城市中进行投资改善基础设施，加强高增长率对降低总体贫困水平的积极影响，监测微观经济稳定性，减少不平等带来的一些较边缘化群体的贫困问题，为未来增长奠定基础。为这些国家提供支持系统，提供引导资金和技术，解决经济结构过于单一的结构性改革问题。

（五）全球监管治理

全球监管的主要工作职能是评估和监督各国经济运行情况，并优化对重要性金融机构（例如银行）的监管制度。金融危机暴露了国际货币基金组织在金融监管方面的不足，受历次金融危机的持续刺激后，国际货币基金组织在全球监管治理方面取得了卓越的成效。第一步，该组织成立了金融稳定委员会。为能化解发生在1997年的亚洲金融危机，非正式机制G7成立了金融稳定论坛增强国家和国际监管机构与全球金融制度之间的协调。2008年金融危机后，非正式机制G20伦敦峰会将金融稳定论坛更名为金融稳定委员会，并将所有G20成员国包括在内。自此，作为全球监管治理重要机制的金融稳定委员会被认为是与正式机制下的国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织相并列的全球经济治理第四支柱。最优经济治理结构在全球监管治理领域，进行全球金融监管的机构主要包含金融稳定委员会、国际货币基金组织，以及作为金融行业中重要监管标准的巴塞尔I、II、III协议、设置在二十国集团内的相互评估程序等机制。

最优监管治理结构的特征，体现在金融稳定委员会优化了成员国数量、成员国结构（增加新兴经济体）、监管制度、监管范围，赋予了新兴地区更多的话语权和投票权。2009年，相互评估程序初步建立，重点从自我评估、同行评估、国际组织评估（例如来自国际货币基金组织的评估）三个方面进行监管。

探索全球经济治理最优结构，寻找促进全球持续性发展的动力，探索全球发展不均衡、不公正、不持久的解决方案，消除贫困和饥饿，带动全球范围的包容、联动发展。这个探索的过程是动态的，全球经济治理最优结构也是暂时性的，随着国际经济形式的发展与人类的发展而不断地调整与优化，唯有不断地进行理论创新和实践探索，积极主动的参与国际事务，才有可能制定出更为优化的解决方案，共同面对世界性危机。

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