来源:解放日报
上海市郊多个区的交通行政主管部门表示，“跨省公交”“省际公交”“毗邻公交”“城际公交”等非正规名称，现有行政法律法规体系中对其并无明确规定，对相关违法行为的责任追究也无清晰界定，由此在行业监管、行政执法上都缺乏有效支撑，导致行业管理无从下手
“毗邻浙江嘉善的上海金山区中西医结合医院，最近开通了异地门诊费用直接结算，方便了嘉善患者。虽然嘉善客运班车途经该院，但院门口多个公交站点就是不让停”，嘉善居民陆女士近日分别致电上海市民服务热线12345和解放日报新闻热线63523600，“一样做好事，为何不能行个方便，让嘉善的客运车停一停呢？”
在长三角一体化大力发展的今天，长三角跨省毗邻地区省际客运能否打破停站壁垒，跨越相关的法律法规“鸿沟”，实现上述地区“最后一公里”畅通便捷？最近，记者在多个跨省毗邻地区进行了一番调查。
医院门口有公交却坐不上
“嘉善县的朋友们，注意啦，即日起，我院门诊异地就医结算开通了！异地就医更便捷，现在只要一个电话，就能使用当地医保卡到我院挂号了。”点击金山区枫泾镇中西医结合医院（又名上海中医药大学附属龙华医院金山分院）微信公众号，7月22日《我院开通门诊异地就医结算，嘉善县使用医保就医一个电话全搞定！》公告一开头，即挑明了嘉善、枫泾两地的紧密关系。
公众号内“上海市三级医院专家来院一览表”中，详细展示了29位来自市区龙华、仁济、第九人民医院等三级甲等医院专家的擅长医术。嘉善尤其是姚庄一带，与上海虽然分属两省，但距金山枫泾仅5公里左右，不少嘉善居民慕名到此求医问药。据医院办公室工作人员介绍，嘉善患者现只要在当地医保中心等处办妥备案手续后，即能用嘉善医保卡在该院直接结算，不必再带着一大堆发票来回奔波了。
不过，嘉善患者来一次却不方便。如乘坐省际客运班车，只能到终点站枫泾交通枢纽站下车后，再换乘当地公交车前往。“一来一去，尤其是回程，自己拎着配好的十几包中草药，一旦碰上大风大雨，回家可就麻烦大了。”电话中，陆女士颇显无奈。
记者听闻不禁纳闷，出行求医难道就无其他交通工具吗？陆女士一一道来：如骑嘉善牌照的电动自行车到枫泾，一旦被发现，至少要被罚款50元；若坐嘉善牌照的出租车，则要付双倍价钱，因为异地牌照出租车返程不能载客，只能空驶，费用要一并算在打车的乘客头上。
就嘉善等异地牌照电动自行车来金山要被罚款一事，记者联系了金山交警支队、镇派出所等，对方均表示确有其事。针对异地牌照出租车从本地返程必须空驶，区交通委执法大队称，目前法律法规并无突破，并强调全国各地都是如此。
若不坐“黑车”，又没有自驾小汽车，乘坐班车可能就是嘉善患者前往枫泾镇中西医结合医院的唯一交通工具了。记者看到，距医院枫阳路北门以西仅50米的公交站点停靠线路多达12条，医院白牛路正门以北不到50米，是枫泾8路站点。
据枫泾交通枢纽站站内主管上海索尼美实业发展有限公司胡先生介绍，进站的13条线路中，涉及跨省的只有一条嘉善省际客运班车。可该条“枫泾—嘉善省际班车”为何不能停靠紧邻医院的公交站点？驾驶员说，现行法律法规对省际客运班车、市内公交做了严格限定：如省际客运班车只能起点上车、终点下车，沿途不能设站，更不能停靠。要是被上海运管部门发现，自己和企业都会遭重罚。
记者从嘉兴市善通运输（集团）有限责任公司客运调运科等处了解到，“嘉善—枫泾”省际客运线路就是于2011年底开通的原“枫嘉线”，当时属于浙沪间第一条也是唯一采取定时、定点、定向“公交化”密集发车的省际客运班线，由上海交通大众客运有限公司和“善通”公司各投入3辆大型客车，共同运营。
此后在省际客运改革中，这条线路曾一度停运。由于嘉善地区居民意见很大，虽然重开，但不再沿用当年名称，原本浙沪双方合作也改由嘉善单独运营。有关人士称，嘉善方面现将其定义为“城际公交”。这条线路可否“共享”金山中西医结合医院附近的公交站点？对方强调，这需要浙沪交通主管部门协商，“当然，主要得上海方面同意才行！”
在上海市民服务热线12345上，记者看到了市交通委的回复。回复首先高度肯定跨省毗邻地区公交化的意义，指出“毗邻地区公交化是推进城市融合和长三角一体化发展的重要举措，有利于两地居民交流互动，是推动改革发展成果、惠及民生的一种探索创新。”
不过，回复同时认为，省际客运线路如采用中途停靠的上下客模式，会导致无法实施实名制登记，继而无法有效识别乘客身份信息，尤其在医院等人口集中地设置站点，不利于安全。回复建议乘客在枫泾枢纽站换乘抵达医院。
那么在枢纽站内，由省际班车换乘其他车辆前往医院是否真的方便？站内张贴的枫泾8路时刻表显示，这条线路无论里圈、外圈，每班间隔时间最短24分钟，最长90分钟。
有“一人公交”，也有出行难
在上海市青浦区白鹤镇毗邻江苏苏州昆山千灯镇石浦社区，跨省毗邻公交同样存在尴尬。石浦社区居民江先生等向上海市民服务热线12345反映，横贯石浦的青浦白鹤7路在江苏境内行驶的11公里内，一个公交站点也不设，且不与当地线路共享站点。石浦社区居民如要搭乘，只得朝东步行1公里多至青浦地界内才行。
石浦社区距白鹤镇才5公里左右，现有23处居民住宅小区，总人口超过2万。白鹤7路公交线开通于2017年3月，由白鹤镇赵屯社区连接该镇地处江苏境内的“飞地”——吴淞江（苏州河）以北的万狮村。
记者由江苏昆山花桥一侧进入万狮村，看到白鹤7路在村内共设有两个站点：万狮村（村民委员会）和终点站“万狮渡口”。驾驶员顾师傅告诉记者，白鹤7路自第二站万狮村起，直到吴淞江南岸青浦境内的白石公路江家村站，在江苏境内行驶里程超过11公里。谈及沿线不停靠的原因，顾师傅称，要是自说自话停靠，让石浦人上车，被捉牢了，个人、公司都得被重罚。
记者从万狮村村民委员会获悉，村内实有人口3000左右，居民最主要的出行方向是朝北往花桥一带，坐白鹤7路的当地乘客不多。顾师傅也感慨道，整个行程乘客十分稀少，自己和同事经常会一个人孤独地开车。
此外，石浦居民往东到青浦漕盈路公交枢纽站换乘轨交17号线，前往虹桥枢纽，必须先乘坐当地游7路，朝西绕一圈子，到当地淀山湖镇附近“淀兴路曙光路”站，换乘昆山公交C3、C5路后方能如愿。明明是往东，却先要朝西绕一个大弯子，石浦居民江先生等为此建议终点站设于漕盈路公交枢纽站的青浦23路，能否在该线青赵公路白石公路口站点，朝西延伸两三站路到石浦，以方便当地居民搭乘上海轨交17号线？
对于江先生等石浦居民的期盼，昆山市交通运输局千灯交通管理中心所工作人员表示，当地很多小区居民已反映过多次。可这需要苏沪两地省一级的相关部门协调，他们无能为力。
类似反映在苏州12345阳光便民网站上也可见多起。针对上海白鹤7路在昆山境内设站呼声，苏州方面答复是：已与青浦交通管理部门、公交公司沟通协调，开通事项尚未确定。昆山“12345”回复是，当地交通部门与上海市交通委协商，希望能给江苏更多的公交线路资源，“若上海给，届时将考虑石浦至青浦的公交线路”。
本市有关方面意见如何？青浦巴士公交公司表示，区内所有公交线路设置，包括前期中标、后期线路更改等事宜都由区交通主管部门决定，公司仅为执行。青浦区建设和管理委员会则表示，不管白鹤7路设站还是青浦23路延伸，都涉及跨省运营，在目前本市公交线路运营的政策背景下无法实现。
白鹤7路所属的上海京申大众公交公司管理人员告诉记者，白鹤7路现在每天双向开行32个班次，日均客流40人次，每班客流平均不到1.3人次。线路开通两年多来，车上确实经常出现只有司机一人的情形。平心而论，企业是乐于在石浦当地设站上客，方便当地居民出行的。
据曾参与2017年白鹤7路线路开设听证会的业内人士称，白鹤7路、青浦23路等市内公交都属公益性质，享有政府补贴，所以全程票价仅1元，且能使用上海公交卡、都市旅游卡。而省际客运属市场化经营，无分文补贴。当时，千灯、石浦等省际客运企业多为私人承包制，对方担心青浦公交线路一旦在当地设站，会借价格优势，“争抢”当地客源，造成原本由其独占的省际客运市场“失衡”，所以对青浦公交线路在当地设站问题上，对方往往以现有省际客运“硬性”规定为由，难以配合。有关人士表示，尤其是跨省毗邻地区，省际客运、市内公交之间利益纠缠，彼此对“市场蛋糕”如何切分的意见不一致，是造成一方面“一人公交”来回空驶、另一方面出行难却始终无法解决的重要原因。
“跨省公交”开行为何那么难
早在2003年，长三角地区就首度提出过道路运输一体化的合作理念。2011年9月，交通运输部还专门下发《关于对在苏浙沪省际毗邻地区开展客运班线公交化运行工作的意见》，明确长三角省际毗邻地区可以开通“跨省公交”，三地班线可以通过直接停靠对方的公交站台、地铁站，实现公交资源共享。但8年过去了，跨省公交的资源共享还面临多少障碍？
近些年，嘉兴、苏州等交通部门，在这方面积极探索。据统计，金山区现有4条浙江入沪公交线路，青浦区内有5条苏浙入沪公交线路，不少还属新辟。
嘉兴市运输管理局向记者表示，当地延伸入沪的公交线路统称“省际毗邻公交”，以《城市公共汽车和电车客运管理规定》（交通运输部令2017年第5号）为依据，完全按城市公交运行模式，采取纯公交运营。其延伸入沪线路沿用区域内原名，如平湖319路、207路、315路，嘉善328路、329路等。上述公交，或纳入平湖市政府购买公交服务体系，由市财政承担；或按嘉善县公交成本规制方案补贴。如按现有规定，“嘉善—枫泾”省际班车只能从起点站“嘉善客运中心”上车，在终点站“枫泾交通枢纽”下车，中途不得设站上下客。可记者发现，该线路在嘉善境内中途停靠站点多达16个，其中既有小区又有菜场，还有宾馆、公园、交警大队、县政府等。
去年10月1日，首个“长三角打通省界断头路项目”——连接青浦和昆山淀山湖镇的盈淀路一通车，昆山就立即开通了连接青浦的C3、C5路。C6路则是今年6月28日开通的。苏州市运输管理处表示，入沪线路主要为公交延伸模式，虽然基本亏损，但都由地方政府统一补贴。
那么，上海“毗邻城市间公共汽电车客运”现状如何？一个多月前，记者就向市交通委发送了书面采访提纲，但至今未有回应。上海市郊多个区的交通行政主管部门表示，“跨省公交”“省际公交”“毗邻公交”“城际公交”等非正规名称，现有行政法律法规体系对其并无明确规定，对相关违法行为的责任追究也无清晰界定，由此在行业监管、行政执法上都缺乏有效支撑，导致行业管理无从下手。比如，有的线路虽然上海承认其为“跨省公交”，但管理参照的还是中途不得设站的省际客运规定。如昆山C3、C5、C6路在昆山境内的“飞鹿纺织”站，距青浦境内的终点站漕盈路交通枢纽站至少有四五公里，如将其视为“公交”，如此长的一段路，焉有不允许设站之理？
据上海公交行业业内人士分析，市郊公交采用各区属地化管理模式，由各区财政补贴，加上上述“跨省毗邻公交”线路客流单向度高，造成属本市主动开设的类似线路可能仅2条，方向也较特殊：一条为“南隆专线”，由崇明南门通往江苏在该岛北端的两块“飞地”——启东市启隆乡和海门市海永乡。一条“洋山专线”，由滴水湖公交枢纽站途经东海大桥，到（浙江）洋山岛沈家湾码头。
华东理工大学社会与公共管理学院教授张良，同济大学交通运输工程学院教授杨晓光在受访时都认为，交通互联、便利是区域一体化发展的基础，“跨省毗邻公交”有利于长三角不同行政区域的群众往来，建议本市市、区两级交通管理部门，主动与相关地方交通部门合作，规划同图、建设同步，以实际行动打破省界区域隔离，有效衔接、打通长三角毗邻公交“最后一公里”。（记者 张家琳）
